Предварительное издание

Чрезмерная задолженность государств: угроза для демократии и прав человека

Рекомендация 1961 (2011)¹

1. Не может быть эффективного управления государством без эффективного управления экономикой. Стремясь к сближению европейских стран, группа государств определила нормы Пакта стабильности и роста и инициировала проект перехода на евро. Однако в прошлом десятилетии, особенно в последние годы, стала очевидна вызывающая тревогу неспособность правительств многих европейских стран проводить осмотрительную политику финансового регулирования и контроля государственного долга. Опасный порочный круг чрезмерной задолженности, высоких бюджетных дефицитов и вялого экономического роста угрожает сегодня самим основам европейского здания и качеству жизни европейских граждан.

2. Великое европейское предприятие родилось в эпоху человеческих страданий и развивалось от кризиса к кризису. Нынешние проблемы, с которыми столкнулись государства, составляющие ядро европейского интеграционного проекта, должны дать стимул для более согласованных мер в сфере управления развитием политической и экономической сферой. Существует настоятельная необходимость исправить недостатки экономической системы, которая не смогла правильно оценить риски и проявить ответственность в годы экономического бума. Хотя сейчас мировые финансовые рынки и частный сектор стали излишне мощными, государство сохраняет за собой роль ключевого регулятора и гаранта верховенства права – опоры демократии, основных прав и упорядоченного функционирования рыночной экономики.

3. Парламентская ассамблея обеспокоена тем, что близорукие решения, принимавшиеся на государственном уровне, подорвали веру граждан в институты государства, заронили сомнения в жизнеспособности европейской социальной модели и создали трения между государственным и частным сектором. Чрезмерный акцент на безостановочное развитие сектора финансовых услуг в ущерб другим отраслям экономики привел к возникновению макроэкономического дисбаланса и надуванию финансовых пузырей. Хотя некоторые решения по рекапитализации банков были оправданы с точки зрения сохранения стабильности экономики, в целом перекладывание убытков частного сектора на государство, а в итоге – на всех налогоплательщиков – нельзя признать справедливым. Такое искажение действия рыночных механизмов и принципов управления следует исправить, чтобы не допускать подобных кризисов в будущем.

4. Ассамблея высоко ценит то, что рост международной экономической взаимозависимости проложил путь к более тесному многостороннему сотрудничеству в рамках "Группы двадцати", направленному на совершенствование регулирования финансового сектора, усиление надзора за кредитно-рейтинговыми агентствами и борьбу с уклонением от налогов. Она отмечает создание в мае 2010 года Европейского фонда финансовой стабильности в качестве временной меры и Европейского комитета по системным рискам, функционирующего с января 2011 года, а также трех европейских органов по надзору за секторами банковских услуг, страхования и ценных бумаг. Надзорные полномочия этих органов должны помочь им заблаговременно выявлять и исправлять нарождающиеся нарушения макроэкономической сбалансированности и позволят лучше структурировать деятельность кредитно-рейтинговых агентств, зарегистрированных в Европейском союзе.

5. Кроме того, Ассамблея принимает к сведению намерение Европейской комиссии летом 2011 года представить на рассмотрение комплекс законодательных актов, направленных на решение проблем испытывающих трудности банков (которые слишком велики, сложны и связаны друг с другом, чтобы можно было допустить их крах), с тем, чтобы их реструктуризацию или спасение можно было провести, не перекладывая это бремя на налогоплательщиков. Она также полагает, что нельзя исключать вариантов частичной реструктуризации чрезмерного государственного долга, и что необходимо разработать рамочные механизмы упорядоченной реструктуризации.

6. Отчасти кризис был вызван сочетанием сбоев в системе финансового регулирования и государственных гарантий финансовому сектору. Такое сочетание сейчас приводит к национализация частных долгов: государственных органам приходится расплачиваться за акционеров и держателей облигаций финансовых учреждений. В будущем такие гарантии всегда следует сочетать с жестким регулированием, позволяющим управлять рисками для общества, с которыми сопряжено предоставление таких гарантий

7. Ассамблея сознает, что некоторые государства-члены Совета Европы использовали сомнительные средства для минимизации своих краткосрочных бюджетных дефицитов. Обычно такие приемы не совсем прозрачны и чреваты тяжелыми последствиями для долгосрочной государственной задолженности в будущем. Например, производные финансовые инструменты могут, с одной стороны, быть полезным инструментом управления государственным долгом, а с другой, если использовать их не по назначению, помогать скрывать определенную часть государственного долга. Поскольку информация об использовании производных инструментов раскрывается суверенными заемщиками крайне редко, эффективный контроль со стороны "акционеров государства" (то есть налогоплательщиков) невозможен. Такая информационная закрытость снижет подотчетность государства в части ситуации с госдолгом и прозрачность национальной статистики.

8. Исходя из этого, Ассамблея подчеркивает значение прозрачности для демократии и рыночной экономики. Без прозрачности демократия остается неполной, поскольку только надлежащим образом информированное население может голосовать осознанно и реализовывать свои политические права с полным знанием фактов. В этой связи Ассамблея напоминает о значении СМИ как стража демократии, который помогает общественности откликаться на потенциальные перегибы политической власти и экономические злоупотребления. Поскольку управление государственными финансами требует безусловной прозрачности и принцип согласия на налогообложение считается одним из обязательных атрибутов демократии, государство должно доказывать свои благие намерения и демонстрировать полную прозрачность государственных финансов в интересах сохранения демократии.

9. В этом отношении вызывает крайнее беспокойство, что государства-члены были вынуждены гарантировать государственную задолженность друг друга, например, в случае с Исландией и Грецией. Так государственный долг превратился в межгосударственный. Это допустимо только в совершено исключительных обстоятельствах в качестве краткосрочной, чрезвычайной меры. Межгосударственные гарантии по госдолгу повышают системный риск в Европе, поскольку дефолт государства может спровоцировать цепную реакцию реструктуризации долга, принятия чрезвычайных бюджетов, увеличения количества денег в обращении и тяжелых последствий для европейских граждан.

10. Риск, связанный с выдачей государственных или других гарантий, не должен камуфлироваться в финансовой отчетности, поскольку эти риски действительно опасны для государственных финансов. Кризисы в Ирландии и Исландии стали результатом невыносимого бремени гарантий. Такие гарантии должны отражаться полностью и отдельно от других статей в отчетности, направляемой парламентам государств-членов. Поэтому страны, дающие гарантии по государственным или иным долгам, должны отражать такую задолженность в своей отчетности в едином международном формате. То же касается систем гарантирования депозитов и займов в финансовом секторе. Одним из факторов зарождения кризиса стало наличие забалансовых статей, и в сфере государственных финансов такой практики следует избегать. Исходя из этого Ассамблея призывает Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Евростат не позднее чем через шесть месяцев после принятия настоящей рекомендации разработать методическое руководство для государств с целью повышения прозрачности отчетности по государственным гарантиям.

11. Вызывает беспокойство влияние финансовых рынков на управление государством, интересы общества, публичное ведение экономической политики и европейские демократические институты. Ассамблея полагает необходимым продолжать обсуждение этого вопроса в Совете Европы, в том числе в рамках форума "За будущее демократии" и в парламентах государств-членов. Она подчеркивает необходимость более тесного взаимодействия и информационного обмена между национальными парламентами, правительствами и бреттон-вудскими учреждениями, особенно когда возникает потребность в поддержке с их стороны.

12. Ассамблея осуждает тот факт, что государства фактически национализировали частный долг. Статья 1 Первого протокола к Европейской конвенции о права человека конкретно запрещает экспроприацию частной собственности. Он должна запрещать и экспроприацию частного долга, с тем чтобы налогоплательщикам не приходилось расплачиваться за крах частных учреждений.

13. Ассамблея рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов:

13.1. обеспечить полную прозрачность и подотчетность в части государственных гарантий и подготовить планы постепенного свертывания таких гарантий;

13.2. остановить процесс снижения жизненных стандартов и эрозию социально-экономических прав граждан, всемерно стремясь к справедливому распределению мер бюджетной экономии по всем слоям населения и облегчить тяготы, ложащиеся в результате сокращения бюджетных расходов на уязвимые социальные группы;

13.3. продемонстрировать реализм, выработав гибкую стратегию стабилизации, а в дальнейшем и сокращения государственного долга, для чего проводить неустанную работу по укреплению бюджета посредством структурных реформ, долговременного стимулирования растущих секторов хозяйства, улучшения налогового администрирования и усиления взаимозависимости между уровнем социальных льгот и доходами государства;

13.4. более критично оценивать добросовестность тех экономистов, чьи советы, даваемые политикам, могут быть как чрезвычайно полезными, так и сомнительными, а иногда и служить инструментом манипуляции. Ассамблея убеждена, что этику и ответственность этой профессии можно укрепить, например, подготовив с участием компетентных органов международный или, по крайней мере, европейский кодекс поведения, предусматривающий меры дисциплинарного характера.